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4月10日,中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》),明确提出“加快建立全国统一的大市场”。“建设统一大市场,畅通经济双循环”是现阶段中国经济发展的国家战略,也是我们应对世纪疫情和百年变局交织共振,科技发展、产业变革与区域竞争重塑深化,需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力叠加的必然选择。

加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,制度规则要先行,首先应构建适应全国统一大市场的信用监管体系,将流动的数据资源转化为全域覆盖的信用要素,以健全统一的信用制度“硬”支撑优化营商“软”环境,打通制约经济循环的关键堵点,打破地方保护和市场分割,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。


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“统一大市场”需要“融合大监管”


国家市场监管总局数据显示,2021年10月,我国市场主体历史性地突破1.5亿户。我国经济的超大规模和整体市场,是我们抵御外部风险,增加经济韧性,实现经济长期可靠发展的基础。2021年12月17日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调,构建新发展格局,迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,建立全国统一的市场制度规则,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。


构建全国统一的大市场,既是推进以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的现实需要,也是转化发展理念、发展方式、发展动能的基础条件。一方面,我们清醒地看到,虽然我国拥有超大规模和整体市场的优势,但市场内部并非完全是统一、均质和畅通的,在供需循环、产业循环和市场循环上还存在条块分割和区域壁垒,显性或隐性的“小而全”自我小循环仍然存在。而破除这些壁垒、这些分割,激发和培育国内市场的潜力,统一的市场制度规则是根本。另一方面,只有全国的大市场统一了,才能真正做到国内大循环,才能以国内大循环为基础,更好联通国内市场与国际市场,发挥超大市场的规模效应以及影响力、潜力,有效实现国内国际双循环。


构建全国统一的大市场需要多领域、深层次、全方位的同频共振,需要建立全方位、多层次、立体化监管体系,需要建立以信用为基础的新型监管机制。《意见》提出“强化市场基础制度规则的统一”,将社会信用作为构建统一大市场基础制度加以强化,明确提出“健全统一的社会信用制度”。《“十四五”市场监管现代化规划》(以下简称《规划》)提出“大监管”的概念,强调发挥信用监管基础性作用,健全与现代市场相适应的监管机制。国务院办公厅《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》要求,加强要素市场信用体系建设。国家市场监管总局《关于加强重点领域信用监管的实施意见》提出,以信用赋能市场监管,通过信用监管着力解决重点领域监管的突出问题。从构建全国统一的大市场的政策逻辑链条和整体推进策略上看,构建平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法、高效规范、公平竞争的国内统一市场,统一高效的信用监管必不可少,不可或缺。


同时,还应注意的是,2021年12月14日,国务院发布《规划》,首先提出“大市场、大监管”的概念。2021年12月17日,中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《意见》并将其吸收,当天的会议除了审议通过《意见》,还审议通过了《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),这说明在最高决策层已经将构建统一大市场要与融合统一大监管同步谋划,同步实施、同步推进。在推进和建设全国统一大市场的同时,超前着手解决全国统一大市场过程中“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题。



信用监管需要适应“统一大市场”


信用与市场具有天然联系,是市场运行的前提和基础。信用作为一种独立的经济关系,维系着市场彼此相联、互相制约、错综复杂的交换关系,并通过记录、揭示、预警的功能,支持并促成规范的市场秩序。


信用监管是建立在“大监管”体制和全量信用信息基础之上的全方位、多层次、立体化监管,也是涵盖事前事中事后全链条、全领域、全市场周期监管。它是适应市场交易方式(交易区域突破时空、交易行为更加平台化和智能化、交易方式由陌生人之间现场现货现金交易过渡到匿名非现场现货的信用交易)、信任模式(以熟人之间的习俗型信任关系—以陌生人之间的契约型信任关主—以匿名陌生人之间系统信任关系)和技术水平(万物互联、实时互动、高度智能)发展的新型监管体系。从本质上讲,它与统一大市场是相互适应、相互促进的共生关系。


但在我国市场基础制度、市场设施联通水平、要素资源配置效率、监管现代化水平等与推动经济高质量发展的要求还有差距的情况下,信用监管也还存在着“三个滞后”:


一是信用监管调节要素流通能力滞后于经济发展。



一方面,信用监管作为一种经济外部性的正向作用发挥不足,市场出现逆向选择和要素反向流动,土地、劳动力、资本、技术、数据、能源、生态环境等要素不能在全国统一的市场顺畅流通,与统一大市场的要求相悖。


另一方面,信用作为一种矫正市场失灵的工具和手段,对于市场竞争秩序和市场竞争规则的形成的基础作用尚未完全发挥,竞争的失序、市场的垄断以及区域的阻隔形成了要素流通的“死角”,要素配置“最后一公里”问题尚未完全解决,产业链、供应链的配置效率有待加强。


二是信用监管体系建设滞后于统一大市场的形成。



一方面,在监管体制上,新技术、新业态的不断发展使产业融合不断加深,市场关系复杂多样,产业与市场疆界日趋模糊,由某一个部门负责牵头协调组织多个部门分工协作进行监管的“1+X”体制,以及跨地区、跨层级的分段、分权、分领域监管体制已不能很好的适应产业发展与统一大市场的要求,需要建立适应统一大市场要求的扁平化、精准化、全周期、高效能的综合监管、动态监管和全域监管。


另一方面,监管技术升级滞后于监管效能需求,不敢于、不善于、不习惯于运用大数据等技术手段,加快推进智慧监管,更倾向于、习惯于或更加信任于举报、专项行动等监管方方式,数据监管应用简单单调,在统一的要素和资源市场监管方面,没有利用好数据资源高渗透、密交织和强融合的特征。


三是信用数据共享滞后于统一大市场监管服务需求。



信用监管体系实时、高效、精准,信用数据治理和共享是基础。《意见》明确指出,“编制出台全国公共信用信息基础目录,完善信用信息标准,建立公共信用信息同金融信息共享整合机制,形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络”。据国家网信办发布的《数字中国发展报告(2020年)》显示,截至2020年底,全国信用信息共享平台已联通46个部门和31个省(区、市),累计归集各类信息超600亿条。但数据数据采集、共享、开发、使用等各个环节,还存在着“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的问题,“信息孤岛”“数据壁垒”弱化数据要素价值,也抵消了信用数据提升监管服务水平的实效。



构建适应全国统一大市场的信用监管体系需要“立破并举”


《意见》既破又立,从构建全国统一大市场6个方面明确了的重点任务:从立的角度,抓好“五统一”,即强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一;从破的角度,明确要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为,打破各种制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒。与之对应,构建适应全国统一大市场的信用监管体系亟需要在以下几个方面“立破并举”。


一是从两大系统入手,建立规则之治。



在统一的大市场中,市场主体之间的经济联系和信用关系更加复杂,需要更加明确、更加清晰、更加严格的制度安排和运行监管来保护信用主体权益。因此,必须重新审视信用基本内容(商务信用、政务信用、个人信用、企业信用等)信用监管运行制度(如信用信息记录、信用承诺、信用信息公示、信用评价、守信激励和失信约束、信用主体权益保护等)两大系统,破除不符合、不适应、不匹配全国统一大市场的制度体系,在吸收原有监管制度功效的基础上,建立以信用监管为基础的完整明确、不冲突的监管顶层制度设计和体系架构,把信用分级分类监管贯穿创新、生产、经营、投资全过程。


二是从三个环节创新,深化信用监管。



放开事前监管:清理和调整不适合统一大市场建设的许可事项,采用信用承诺和负面清单的方式,制定差异化信用监管政策。


创新事中监管:融合数字化手段推进“互联网+信用”监管,建立全国统一大市场市场主体完整、准确、动态的信用档案,构建适应全国统一大市场的标准化、可追溯监管流程,推动监管链与供应链、产业链融合对接。


加强事后监管:健全跨部门、跨层级、跨行业奖惩联动响应机制,推进数字经济平台、数据、算法、产权、税收等方面失信专项治理,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。通过市场主体全生命周期、全产业链条、全域全景式信用监管,壮大市场主体,优化生产要素聚散,增强发展动力。


三是从四个维度出发,赋能精细监管。



第一,强化信用信息归集共享。建立公共信用信息同金融信息共享整合机制,探索全国统一的信用数据归集管理机制,在保证数据安全的前提下,打破“数据分割”和“数据壁垒”。同时,推进与部门行业系统互联互通,优化跨网、跨地域数据共享,动态化全量、全态、全域归集信用数据。


第二,加强信用数据治理。以细化信用数据颗粒度为核心,对存量数据进行清洗比对,提升信用数据的质量和精度,以统一的信用数据标准为基础,对增量数据实施标准化、规范化处理,最大可能满足全国统一大市场对于信用监管数据准确性、及时性的要求。


第三,拓展信用数据应用场景。以优化营商环境为重点,拓展信用数据应用场景,充分发挥信用数据在“两反两保”、网络市场监管、大数据“杀熟”等领域的优势,探索综合监管、智慧监管和“一件事”监管,用信用数据应用的“硬支撑”优化营商“软”环境。


第四,加强信用数据深度分析。深度挖掘数据背后隐藏和关联的风险信息,建立科学的信用风险分类模型,根据信用风险分类结果,采取差异化精准监管,围绕“六稳六保”等重点民生,设置信用预警和风险提示,实现失信触发式监管和靶向性治理。


四是从五大领域发力,保持监管温度。



首先,推进包容审慎监管。信用监管的最终目的是为全国统一的大市场提供良好的外部环境和资源要素,失信惩戒只是手段,教育激励才是目的。一方面,要规范失信惩戒范围,适度设立失信惩戒刻度,严格失信惩戒程序,特别是对新技术、新产业、新业态、新模式的监管既有力度也有温度。另一方面,要重视信用主体对于失信惩戒的异议申诉,畅通异议申诉渠道,规范简化异议申诉流程,做到异议申诉“有申诉,有答复”。


其次,扩大信用要素供给。全国统一的大市场需要更大规模、更高价值的信用要素供给。一方面,要在法律和安全的前提下,通过必要的技术手段,探索信用数据的社会化开放,使更多的信用数据转化为全国统一大市场所需要的信用产品和信用服务。另一方面,通过归集和吸收信用服务和信用产品所产生的数据资源,充实、反哺信用体系内部数据资源,逐步形成以政府监管数据为核心、行业数据、平台数据和社会信用数据为有效补充,覆盖全生命周期、全产业链条、全域全景式信用监管数据要素。


再次,完善信用修复机制。信用修复是构建放管结合、宽严相济、进退有序的信用监管新格局重要环节。完善信用修复认定与实施过程,加强信用修复信息共享,细化信用修复条件,规范信用修复程序,提高信用修复效率,进一步探索创新与全国统一的大市场相适应的修复制度、技术、流程和限度,不断增强信用修复的弹性,引导失信主体有序退出信用惩戒,使惩戒和修复相得益彰。


从次,强化信用咨询培训强化事前信用咨询、信用培训,为市场主体提供的全周期、全流程、不间断的信用服务;鼓励第三方信用服务机构利用开放信用要素,开展信用咨询、诊断、培训、评级、修复,为统一的大市场提供高质量、多种类、个性化的的信用产品和信用服务。建立企业信用状况综合评价体系,及时主动科学分析企业的信用状况,精准预判市场主体信用环境和信用需求,将信用咨询培训由“找上门”转为“送上门”。


最后,探索信用调解救助。在失信对象的评定上,严格区分主观恶意与非恶意。对非主观恶意失信的中小微企业以及缺乏信用自救能力的弱势人群,开展了信用救助,重新进行评级授信,在帮助信用主体摆脱信用困境的同时,也使他们切身感受到“信用如同生命”的重要性。开展信用纠纷仲裁,对因疫情等不可抗拒因素陷入信用纠纷而导致生产经营困难的中小型民营企业进行调解,使信用真正成为纾困“及时雨”、解难“雪中炭”、发展“定心丸”。


作者:程海翔、高秀丽、钟丽娟,扬州市政府信息资源管理中心、扬州市信用办。



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